Czy w przypadku znacznego upływu czasu istnieje możliwość unieważnienia decyzji administracyjnych (np. decyzja środowiskowa lub pozwolenie na budowę) wydawanych w procesie budowlanym?

W praktyce obrotu nieruchomościami budowlanymi zdarzają się sytuację, gdy kupujący nabywa lub rozważa nabycie nieruchomości znajdującej się w sąsiedztwie inwestycji, które mają wadliwy stan prawny, a do tego ich funkcjonowanie wiąże się z uciążliwościami dla nabywcy nieruchomości. Z taką sytuacją możemy mieć przykładowo do czynienia w przypadku zakupu gruntu położonego w pobliżu fermy drobiu lub chociażby w pobliżu obiektu, który powoduje zbyt duże zacienienie lub hałas na działce nabywcy. Powstaje więc pytanie, czy jeżeli od chwili realizacji takiego obiektu upłynął znaczny okres (np. kilka lat) można rozważać unieważnienie poszczególnych decyzji administracyjnych, które w ostateczności doprowadziły do oddania inwestycji do użytkowania (jeżeli zauważymy, że decyzje te z jakiś powodów były wadliwe).

Trwałość decyzji administracyjnych

Znaczny upływ czasu od chwili wydania decyzji administracyjnej np. decyzji środowiskowej lub pozwolenia na budowę, co do zasady oznacza, że tego typu decyzja stała się ostateczna. Decyzje ostateczne (w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a.) to decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Art. 16 k.p.a. ustanawia zasadę ogólną trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Zasada ta ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji skutków prawnych wynikających z decyzji administracyjnych. Zgodnie z tym przepisem:

„§ 1. Decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych.

2. Decyzje mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego z powodu ich niezgodności z prawem, na zasadach i w trybie określonych w odrębnych ustawach”.

Celem zasady trwałości decyzji ostatecznych jest nie tylko ochrona praw nabytych strony, ale w ogóle ochrona porządku prawnego. Pewność obrotu prawnego wymaga, by decyzje administracyjne stawały się w określonych warunkach trwałe. Formalna strona zasady trwałości decyzji ostatecznej wyraża się w tym, że decyzje te obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Trwałość decyzji ostatecznych należy zatem rozumieć w ten sposób, że nie mogą być one zmieniane lub uchylane dowolnie, lecz tylko w trybie i w przypadkach ściśle określonych w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego i ustaw szczególnych. Jest to tzw. domniemanie mocy obowiązującej decyzji. Wydanie nowej decyzji jest więc jedynym sposobem całkowitego lub częściowego pozbawienia decyzji ostatecznej jej mocy obowiązującej.

Zasada trwałości decyzji administracyjnej powinna skutkować honorowaniem stanu prawnego wynikającego z ostatecznej decyzji. Oznacza to, że ani sąd, ani organ administracyjny nie są uprawnieni do jej kwestionowania, w szczególności pod względem jej merytorycznej zasadności i są nią związani, dopóki ostateczna decyzja rozstrzygająca określoną kwestię pozostaje w obrocie prawnym.

W orzecznictwie wskazuje się przy tym na konieczność ostrożnego korzystania z instytucji prawnych pozwalających na wzruszanie decyzji ostatecznych. Wzruszenie takich decyzji może nastąpić jedynie wtedy, gdy ustawowe przesłanki określonej instytucji pozwalającej na odstępstwo od zasady trwałości, występują w sposób oczywisty i nie pozostawiający wątpliwości.

Zatem zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a., po upływie terminu do wniesienia odwołania decyzja organu I instancji staje się ostateczna, a sprawa rozstrzygnięta tą decyzją korzysta z ochrony i może zostać wzruszona jedynie w przypadkach określonych w przepisach postępowania administracyjnego przewidujących nadzwyczajne tryby wzruszania decyzji administracyjnych (art. 145-163a k.p.a.), bądź gdy przewidują to inne przepisy szczególne.

Upływ czasu od wydania decyzji nie pozostaje bez znaczenia dla obrotu prawnego. Uregulowane w k.p.a. instytucje stwierdzenia nieważności i wznowienia postępowania zawierają w sobie wymagający uwzględnienia z urzędu element upływu czasu wyznaczonego przez ustawodawcę.

Pojęcie i rodzaje wadliwości decyzji administracyjnych

Pojęcie wadliwości decyzji administracyjnej jest zagadnieniem złożonym i często odmiennie rozumianym w doktrynie. Istnieje wiele teorii wadliwości decyzji administracyjnych. Najogólniej można stwierdzić, że wadliwość decyzji administracyjnej oznacza stan jej niezgodności z obowiązującym porządkiem prawnym. Wadliwą decyzją administracyjną (aktem administracyjnym) jest więc akt niespełniający jednocześnie wszystkich trzech warunków niezbędnych do uznania go za prawidłowy.

W ogólnym prawie administracyjnym za akt prawidłowy uznaje się akt spełniający następujące warunki:

• wydania przez organ kompetentny zarówno rzeczowo (w tym instancyjnie), jak i miejscowo,
• zgodnie z prawem materialnym,
• w przepisanym trybie (procedurze).

Teoria wadliwości decyzji administracyjnej opiera się na założeniu istnienia gradacji wad, których ciężar uzasadnia zróżnicowanie sankcji w zakresie skutków prawnych decyzji, tj. zastosowanie sankcji wzruszalności oraz sankcji nieważności decyzji. Sankcja wzruszalności decyzji powoduje przerwanie skutku prawnego decyzji, od momentu wycofania decyzji z obrotu prawnego. Do chwili wycofania z obrotu prawnego decyzji dotkniętej wadą obwarowaną sankcją wzruszalności, decyzja wywołuje skutki prawne. Sankcja nieważności oznacza zniesienie skutków prawnych decyzji od momentu wejścia decyzji wadliwej do obrotu prawnego.

Przyjęta teoria wadliwości decyzji administracyjnej, oparta na gradacji wad i w konsekwencji zróżnicowaniu rodzaju stosowanych sankcji – od sankcji nieważności do sankcji wzruszalności – stanowi podstawę wprowadzonych nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego. Rodzaj i ciężar wadliwości decyzji administracyjnej prowadzi bądź do zamknięcia postępowania w sprawie, bądź do otwarcia możliwości ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w danym nadzwyczajnym trybie postępowania.

W doktrynie prawa administracyjnego wyróżnia się dwa rodzaje wadliwości decyzji administracyjnej:

• wadliwość materialnoprawną (wady dotyczące treści stosunku prawnego określonego przez akt),
• wadliwość procesowo-prawną (wynikające z naruszenia przepisów dotyczących postępowania).

W świetle rozwiązań przyjętych w k.p.a. wadliwość prawno-procesowa decyzji obwarowana jest sankcją wzruszalności decyzji w trybie wznowienia postępowania, zaś wadliwość materialnoprawna – sankcją nieważności decyzji. Podkreślenia wymaga, że od tej reguły są przewidziane wyjątki, np. pojęciem rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) należy objąć nie tylko rażące naruszenie prawa materialnego, lecz także i procesowego, a wadliwość wymieniona w art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a. będzie wynikiem naruszenia zarówno norm prawa procesowego, jak i prawa materialnego.

Tryby i przesłanki wzruszania decyzji ostatecznych

Kodeks postępowania administracyjnego określa przesłanki i tryb uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznych w przepisach rozdziałów 12 i 13 działu II. Tzw. wyjątki od zasady trwałości decyzji ostatecznej (art. 16 k.p.a.) zawarte w przepisach k.p.a. obejmują możliwość:

• uchylenia lub zmiany na podstawie art. 154 § 1 k.p.a., art. 155 k.p.a. oraz 161 § 1 k.p.a. – przepisy te dają podstawę do uchylenia albo zmiany każdej decyzji ostatecznej (w tym także prawidłowej), jeżeli:
  1. strona nie nabyła praw z decyzji ostatecznej, a za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony (art. 154 § 1 k.p.a.);
  2. strony, które nabyły prawa z decyzji ostatecznej, wyrażają zgodę na jej zmianę lub uchylenie, a przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes stron i nie sprzeciwia się to obowiązującym przepisom (art. 155 k.p.a.);
  3. decyzja ostateczna zagraża życiu, zdrowiu ludzkiemu, ważnym interesom państwa lub grozi poważnymi szkodami gospodarce narodowej, a nie ma innej możliwości odwrócenia tego niebezpieczeństwa (art. 161 § 1 k.p.a.);
• wygaśnięcia decyzji, gdy stała się bezprzedmiotowa albo gdy nie dopełniono warunku zastrzeżonego w decyzji (art. 162 § 1 k.p.a.);
• uchylenia w przypadku, gdy decyzja ta została wydana z zastrzeżeniem dopełnienia określonych czynności, a strona nie dopełniła tych czynności w wyznaczonym terminie (art. 162 § 2 k.p.a.);
• uchylenia w wyniku wznowienia postępowania (art. 145 § 1 k.p.a., art. 145a k.p.a., art. 145aa k.p.a. lub 145b k.p.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.); uchylając decyzję, organ wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy (art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a.);
• stwierdzania nieważności na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. w przypadkach wskazanych w tym przepisie; stwierdzenie nie ważności decyzji może otwierać drogę do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy;
• ponadto zgodnie z art. 163 k.p.a. organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w rozdziale 13 działu II k.p.a., o ile przewidują to przepisy szczególne.

Upraszczając powyższe zasadniczo wyróżnia się w doktrynie trzy rodzaje nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego:

1. postępowanie w sprawie uchylenia, zmiany, wygaszenia, decyzji administracyjnej prawidłowej bądź dotkniętej wadliwością niekwalifikowaną;
2. postępowanie w sprawie wznowienia postępowania administracyjnego;
3. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

Terminy wzruszenia decyzji administracyjnych w trybach nadzwyczajnych

Tak, jak wskazywaliśmy powyżej prawo administracyjne przewiduje trzy główne tryby nadzwyczajne, które umożliwiają uchylenie, zmianę lub stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych: wznowienie postępowania. Każdy z tych trybów charakteryzuje się odrębnymi przesłankami oraz terminami, które ograniczają możliwość podjęcia działań.

Wznowienie postępowania

• Termin złożenia wniosku:
• 1 miesiąc – od dnia, w którym strona dowiedziała się o podstawie wznowienia (np. dowiedziała się o fałszywym dokumencie, błędzie prawnym itp.).
• 5 lat – od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, gdy podstawą jest rażące naruszenie prawa.
• Wyjątki:

W przypadku decyzji wydanej na podstawie przestępstwa (np. sfałszowanego dokumentu) wniosek można złożyć w terminie do 10 lat.

Stwierdzenie nieważności decyzji

• Termin:
• Bez ograniczeń czasowych – gdy decyzja wywołuje nieodwracalne skutki prawne.
• Do 10 lat – od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, w przypadku innych naruszeń.
• Decyzje niekorzystne dla strony:

Jeżeli decyzja była niekorzystna dla strony, można ją uchylić w dowolnym czasie, o ile stwierdzona wada nie dotyczy rażącego naruszenia prawa.

Uchylenie lub zmiana decyzji z urzędu

• Termin:

Brak wyraźnie określonego terminu w przepisach, ale organ działa w ramach zasady zaufania do organów administracyjnych. Zmiana decyzji musi być uzasadniona interesem publicznym lub interesem strony.

Podsumowanie, wnioski

Znaczny upływ czasu od momentu wydania decyzji administracyjnej, co do zasady nie wyklucza możliwości jest wzruszenia. Należy natomiast pamiętać, że każdy z trybów nadzwyczajnych w prawie administracyjnym posiada szczegółowe terminy i ograniczenia, które mają na celu zapewnienie stabilności decyzji administracyjnych oraz ochronę praw stron. Warto pamiętać, że wniesienie wniosku w jednym z tych trybów nie gwarantuje jego uwzględnienia – konieczne jest spełnienie przesłanek ustawowych oraz przeprowadzenie odpowiedniego postępowania przez organ administracyjny.

W praktyce, szczególną uwagę należy zwrócić na terminy 1-miesięczne (dla wznowienia postępowania) oraz 5 i 10-letnie, które mają charakter prekluzyjny. Zachowanie tych terminów jest kluczowe, by skutecznie podjąć działania.

Dla osób zainteresowanych takimi postępowaniami, zaleca się wcześniejszą konsultację z prawnikiem specjalizującym się w prawie administracyjnym.